新安全生产法第二节解读

《生产经营单位的安全生产保障》一章共计３２条，主要规定了对生产经营单位安全生产条件的基本要求；生产经营单位主要负责人的安全生产职责；生产经营单位的安全生产责任制的内容与监督考核机制；对生产经营单位安全生产投人的要求；安全生产费用的提取、使用和管理制度；生产经营单位安全生产机构的设置及安全生产管理人员的配备； 安全生产管理机构及安全生产管理人员的职责；安全生产管理机构及安全生产管理人员的地位和依法履行职责的保障；对生产经营单位主要负责人及安全生产管理人员安全生产知识和能力的要求；注册安全工程师制度；生产经营单位对从业人员以及接收的实习学生的安全生产教育和培训；生产经营单位以及劳务派遣单位对被派遣劳动者的教育和培训义务；生产经营单位采用新工艺、新技术、新材料、新设备时的安全保障义务；对生产经营单位特种作业人员的要求；生产经营单位建设工程项目的安全设施与主体工程的“三同时”要求以及对危险性较大的建设项目进行安全评价的要求；对建设项目安全设施的设计、施工、竣工验收的要求；对生产经营单位设施、设备、生产经营场所、工艺的安全要求；严重危及生产安全的工艺、设备淘汰制度；对危险物品生产、经营、运输、储存、使用以及危险性作业的特殊要求；生产安全事故隐患排查治理制度；生产经营单位对从业人员负有的义务；生产经营单位安全生产管理人员对本单位安全生产状况进行检查以及对安全问题和重大事故隐患进行报告的义务；对两个以上生产经营单位共同作业的安全生产管理特别规定；对生产经营单位发包或者出租生产经营项目、场所、设备的特别规定以及生产经营单位发生事故时对主要负责人的要求；生产经营单位参加工伤保险以及国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险等。

第十七条　生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。
【释义】　本条是关于生产经营单位应当具备安全生产条件的原则性规定。
（一）生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件
生产经营单位是生产、经营活动的直接承担者，也是保证安全生产的基石。生产经营单位要想安全生产，必须具备基本的安全生产条件，这是保障安全生产的前提和基础。从实际情况看，许多事故发生的重要原因是，生产经营单位不具备基本的安全生产条件，为追求经济利益，胡干蛮干，甚至见利忘义，要钱不要职工的命。《安全生产法》作为安全生产领域的综合性、基础性法律，对生产经营单位的安全生产条件做出原则规定，是非常必要的。

本条规定中所称的“安全生产条件”，是指生产经营单位的各个系统、各生产经营环境、所有的设备和设施以及与生产相适应的管理组织、制度和技术措施等，能够满足保障安全的需要，在正常情况下不会导致人员的伤亡或者财产损失。考虑到受行业、规模等因素的影响，不同生产经营单位应当具备的安全生产条件差异较大，很难做出统一规定，本条与有关安全生产的其他法律、行政法规和国家标准或行业标准做了衔接性的规定，明确了生产经营单位应当具备的安全生产条件的主要依据，包括三个层次：
１本法和有关法律对生产经营单位安全生产条件的具体规定，如《中华人民共和国矿山安全法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国铁路法》《中华人民共和国民用航空法》等。
２有关行政法规对生产经营单位安全生产条件的具体规定，如《危险化学品安全管理条例》《烟花爆竹安全管理条例》《民用爆炸物品安全管理条例》《煤矿安全监察条例》等。
３有关国家标准或者行业标准对不同类型生产经营单位的安全生产条件的规定。需要明确的是，具备安全生产条件这一要求应当贯穿生产经营的全过程，不仅具备安全生产条件才能开始生产经营活动，而且在整个生产经营过程中都要持续地符合安全生产条件。
（二）不具备安全生产条件的。不得从事生产经营活动
为了进一步强调安全生产条件对于保障安全生产的重要性，本条又从禁止性规范的角度，明确规定不具备安全生产条件的生产经营单位不得从事生产经营活动。这样规定主要是考虑到安全生产条件是保障安全生产的基础，如果不具备安全生产条件，会给生产经营活动的安全留下严重隐患，因此，有必要从反面再次重申不具备安全生产条件的生产经营单位不得从事生产经营活动。

第十八条　生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：
（一）建立、健全本单位安全生产责任制；
（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；
（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；
（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；
（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；
（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；
（七）及时、如实报告生产安全事故。
【释义】　本条是关于生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作所负职责的规定。
本法在《总则》一章（第五条） 中明确规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作全面负责。落实这一规定，还需要进一步明确生产经营单位主要负责人对本单位安全生产工作所负的具体职责。因此，本条规定了生产经营单位主要负责人七个方面的职责：
１建立、健全本单位安全生产责任制。建立、健全安全生产责任制是落实安全生产责任的核心，又涉及本单位各岗位、各环节以及每一名职工，必须由主要负责人亲自抓、直接抓才能做好。因此，本条将建立、健全本单位安全生产责任制规定为生产经营单位主要负责人的职责之一。
２组织制订本单位安全生产规章制度和操作规程。制定安全生产规章制度和操作规程，是加强本单位安全生产管理非常重要的基础性工作，需要强有力的组织保障和推动才能顺利完成。因此，本条规定生产经营单位的主要负责人应当组织制订本单位安全生产规章制度和操作规程。
３组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划。这是此次《安全生产法》修改时新增加的一项职责。安全生产教育和培训是提高从业人员安全生产意识、安全生产知识和技能的关键所在。搞好安全生产教育和培训，需要有明确、合理的计划安排，以保证培训和教育有序实施并切实取得实效。由于制定和实施安全生产教育和培训计划涉及本单位整个生产经营活动的布局安排、资金保障、人员调度等重大问题，客观上需要生产经营单位的“一把手” 亲自组织推动。针对实践中生产经营单位不重视安全生产教育和培训、安全生产教育和培训流于形式等突出问题，也有必要将组织制订并实施本单位安全生产教育和培训计划作为主要负责人的法定职责，促使生产经营单位进一步扎实做好安全生产教育和培训。
４保证本单位安全生产投入的有效实施。安全生产投入涉及生产经营单位的直接利益，一般情况下只有主要负责人才可以做出决策。同时，舍不得投入、心存侥幸不投入或者少投入的现象普遍存在，只有把责任加给生产经营单位的主要负责人，才可能改变这一状况。因此，本条明确规定由生产经营单位的主要负责人保证安全生产投入的有效实施。所谓“有效实施”，是指主要负责人不仅要保证安全生产投入足额、到位，还要加强对已投入资金的使用情况的监督检查，确保资金管好用好，切实达到保障安全生产的目的。
５督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患。作为本单位生产经营活动的组织者、指挥者，生产经营单位主要负责人对本单位安全生产工作既要做出全面部署安排，又要进行督促、检查，这对保障安全生产至关重要。对通过各种途径发现的生产安全事故隐患，要及时采取有效措施予以消除，做到防患于未然。
６组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案。生产安全事故应急救援预案，是在事故发生前对发生事故时如何抢救人员、减少损失、及时恢复生产等所做出的应对计划和安排。为了保证事故发生时能够有效应对，将事故损失降到最低，生产经营单位必须事先有所准备，制定生产安全事故应急救援预案。这项工作涉及多个方面，需要生产经营单位主要负责人组织制定并推动实施。
７及时、如实报告生产安全事故。按照《生产安全事故报告和调查处理条例》《电力安全事故应急处置和调查处理条例》《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等有关行政法规的规定，及时、如实报告生产安全事故，是生产经营单位主要负责人的法定义务。“及时”，要求主要负责人在事故发生后，依照相关规定在最短的时间内向政府和有关部门报告，不得迟报。“如实”，要求主要负责人报告事故的情况要全面、真实、准确和客观，不得谎报、漏报。

第十九条　生产经营单位的安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。
生产经营单位应当建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实。
【释义】　本条是关于生产经营单位安全生产责任制的内容与监督考核机制的规定。
本条是这次《安全生产法》修改时新增加的一个条文。安全生产责任制是生产经营单位安全生产管理的核心制度，本法明确规定生产经营单位应当建立、健全安全生产责任制，并将其作为生产经营单位主要负责人的首要安全生产管理职责。安全生产责任制真正落实到位，关键是内容明确、监督考核机制完备。因此，本条就安全生产责任制应当包括的内容以及建立相应的监督考核机制做了规定。
（一）安全生产责任制应当包括的内容
由于生产经营单位生产经营活动的性质、特点以及安全生产的状况不同，其安全生产责任制的内容也不完全相同。本条明确规定安全生产责任制应当包括各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容，这是所有生产经营单位安全生产责任制都必须具备的核心内容。
１各岗位的责任人员。安全生产责任制的重要作用之一就是把责任落实到人，解决“由谁负责”的问题，防止责任主体不明确导致无人负责。因此，生产经营单位的安全生产责任制必须首先明确每个岗位的责任人员。实践中要注意三点：一是每个岗位都要明确责任人，无论是管理岗位、操作岗位还是其他辅助性岗位都不能例外。二是实行全员责任，从主要负责人、分管负责人和其他相关负责人、安全生产管理人员、现场指挥调度人员到普通从业人员，每个人都要明确其责任。三是责任人必须是具体的个人，落实到人头，即使是共同负责，也应明确哪些人共同负责。
２各岗位的责任范围。在明确责任人员的同时，安全生产责任制还必须明确各岗位的责任范围，解决每个岗位“负什么责任” 的问题，使每个人都清楚自己的责任所在， 防止责任不明，无所适从。明确责任范围，一是要边界清晰，不能模模糊糊、似是而非； 二是要具体，不能过于笼统或者大而化之；三是要合理，与岗位职责相称，体现出差异性。比如，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责，安全生产管理人员负责本单位安全生产的日常管理工作，车间主任、班组长等现场指挥和管理人员负责一线安全生产管理工作，普通从业人员的责任则主要是按章操作等。
３考核标准。各岗位责任人员是否严格履行了岗位责任，履行责任的程度和效果如何，需要有一套标准来加以考核。因此，考核标准是安全生产责任制的题中应有之义。考核标准关键是要具有针对性和可操作性，适应不同岗位、不同人员的实际情况。
（二）建立安全生产责任制的监督考核机制
安全生产责任制建立后，如果没有相应的监督考核机制，落实就没有保障。为保证将安全生产责任制落到实处，本条第２款明确规定，生产经营单位应当建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实。
本条中所说的“相应的机制”，是指对安全生产责任制的落实情况进行监督考核的机制。具体建立什么样的机制，生产经营单位可以根据自身情况自主决定。比如，生产经营单位的决策层定期研究讨论安全生产责任制的落实情况；定期检查、随机抽查或者把安全生产责任制的落实情况作为日常安全生产检查的必备内容；建立各岗位对安全生产责任制落实情况的自查自纠和定期报告制度；对安全生产责任制落实情况定期评估、考核，并与职工业绩考核和奖惩制度挂钩，等等。总之，要通过建立相应的监督考核机制，最终达到落实安全生产责任制的目的。

第二十条　生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入， 由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证， 并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。
有关生产经营单位应当按照规定提取和使用安全生产费用，专门用于改善安全生产条件。安全生产费用在成本中据实列支。安全生产费用提取、使用和监督管理的具体办法由国务院财政部门会同国务院安全生产监督管理部门征求国务院有关部门意见后制定。
【释义】　本条是关于保证生产经营单位安全生产所需资金投入的责任主体以及安全生产费用的提取、使用和管理制度的规定。
（一）保证安全生产资金投入的责任主体
不言而喻，生产经营单位要具备安全生产条件特别是持续具备安全生产条件，必须有相应的资金投入。实践中，一些生产经营单位只顾追求经济效益，安全投入不足甚至不投入的现象较为普遍，“安全欠账”问题突出。解决这个问题，需要从法律上进一步明确保证生产经营单位安全生产资金投入的责任主体。
根据本条的规定，生产经营单位应当具备的安全生产条件所需的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证。这一规定，一方面明确了资金投入的最低要求，即必须保证生产经营单位能够持续地具备本法和有关法律、法规、国家标准或者行业所规定的安全生产条件；另一方面明确了保证资金投入的责任主体，即生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人。对于设立了股东会、董事会等决策机构的生产经营单位，由其决策机构保证本单位安全生产的资金投入； 没有设立决策机构的生产经营单位，由其主要负责人保证安全生产的资金投入；个人投资经营的生产经营单位，则由投资人保证安全生产的资金投入。生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人在本单位处于决策、领导的地位，明确把保证安全生产所需资金投入的义务赋予这些机构和人员，对于明确责任，切实保证安全生产所需资金的投入，具有重要的意义。
本条同时规定，生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人对安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任，也就是说因资金投入不足，使生产经营单位不具备安全生产条件，导致发生生产安全事故的，上述机构和人员应承担相应的法律责任，包括民事赔偿责任、行政责任以及刑事责任。这就明确了因安全生产资金投入不足而导致后果的责任主体，有利于增强生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人的责任心，促使他们认真履行法定义务，保证本单位安全生产资金投入满足安全生产的需要。至于资金投入的具体数额，本条未做具体规定，实践中应当根据保证本单位安全生产需要的原则，视具体情况而定。这样规定，尊重了生产经营单位的经营自主权。
（二）安全生产费用提取和使用制度
安全生产费用提取和使用制度是这次修改《安全生产法》时专门增加的一项规定。对危险性较大的生产经营单位提取安全生产费用，是实践中一项行之有效的做法。这一制度最早适用于煤矿企业，后扩展到其他高危行业企业。２００４年，为建立煤矿安全生产长效投入机制，财政部、国家发展和改革委员会、国家煤矿安全监察局联合发布《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》，在所有煤炭生产企业建立提取煤炭生产安全费用制度。同年，《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》提出，借鉴煤矿提取安全费用的经验，在条件成熟后，逐步建立对高危行业生产企业提取安全费用制度。２０１０年，《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》对此做了重申。为落实国务院要求， ２０１２年２月财政部、国家安全生产监督管理总局制定了《企业安全生产费用提取和使用管理办法》，明确了提取安全生产费用的企业范围、安全生产费用的提取标准、使用范围以及监督检查等事项。根据该管理办法的规定，安全生产费用是指企业按照规定提取在成本中列支，专门用于完善和改进企业或者项目安全生产条件的资金。

实施安全生产费用提取和使用制度的效果比较明显，对于建立企业安全生产长效投入机制发挥了积极作用。为了进一步提升这项制度的权威性，更好地规范安全生产费用的提取和使用，这次修改《安全生产法》将其上升为一项法律制度，明确规定有关生产经营单位应当按照规定提取和使用安全生产费用，专门用于改善安全生产条件。这里的“按照规定”，目前可以理解为按照《企业安全生产费用提取和使用管理办法》的规定； “有关生产经营单位”指的是该管理办法规定的煤炭生产、建设工程施工、危险品生产与储存、交通运输、冶金、机械制造、烟花爆竹生产、武器装备研制生产与试验等领域的企业。考虑到对安全生产费用提取、使用和监督管理的具体办法难以在《安全生产法》中做具体规定，本条同时规定具体办法由国务院财政部门会同国务院安全生产监督管理部门征求国务院有关部门意见后制定，这样既符合目前的实际情况，也便于今后根据实际情况适时调整。